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论国家高新区“十四五”发展的“十大关系”

发布时间:2020-04-24 09:36:22 浏览次数:1254次

论国家高新区“十四五”发展的“十大关系”

 

 
 
2020年2月,科技部火炬中心印发了《关于做好国家高新区十四五规划编制有关工作的通知》,要求各国家高新区管委会认真开展高新区“十四五”规划的编制工作。
 
这次“十四五”规划是新冠疫情触发百年未有之大变局加速演化的第一个五年规划,是我国全面开启社会主义现代化新征程的第一个五年规划,是国家高新区在新时代背景下,践行创新驱动发展战略、高质量发展要求的第一个五年规划,面临的情势之复杂,挑战之严峻,任务之重大,都前所未有。
 
国家高新区“十四五”规划的重要性还体现在:作为我国创新资源最多、产业实力最强、发展水平最高的板块,国家高新区在“十四五”时期的发展绩效,对于我国“十四五”整体,尤其是在高科技产业领域的发展绩效有着举足轻重的影响。
 

 

 
 
兹事体大,必须谋定而后动。我国国家高新区已经度过“而立之年”,而世界范围内科技园区的发展历史,更已逾半个世纪。纲举而目张,站在新的历史方位上,总结我国国家高新区30多年来的发展经验,国家高新区在百年大变局和新时代下的发展,要着重把握好“十对关系”。
 
这“十对关系”的理解和运用,是国家高新区谋划 “十四五”发展的基本原则和逻辑出发点。而把握这“十对关系”的核心目标,就是要根据外部情势和内部条件的变化,因势利导,化矛盾为前进的动力,推动国家高新区在新时代的发展。
 
而对这“十对关系”的把握,将决定在“十四五”时期,哪些国家高新区会陷入战略迷惘,哪些国家高新区会行稳致远,哪些国家高新区会逆势破局。
 
 

 

1

国家导向和地方导向的关系

 

国家设立国家高新区的决策,源自上世纪八十年代对全球科技革命机遇的把握,和国内以促进科技与经济相结合为目标的科技体制改革。邓小平“发展高科技、实现产业化”的题词,恰如其分的表达了这种决策动机。“发展高科技”是对科技革命的把握,而“实现产业化”则是对科技与经济结合的要求。之后,“发展高科技、实现产业化”就成为了国家对国家高新区的官方表述。

 

然而,国家高新区并不是国家直接管理的,科技部只是作为指导单位,具体的建设是由地方政府承担和推动的。国家导向强调科技创新和高科技产业发展,而地方导向往往强调GDP规模和增长率。在经济形势好,高科技产业度过培育期的条件下,这两种导向的冲突最小,而在经济下行,科技产业处于投入期的时候,这两种导向则会“打架”。

 

实际情况是,由于国家高新区的财政、人事和土地都由地方政府决定,所以在决定国家高新区发展导向上,地方政府处于绝对的强势地位。而究竟国家高新区是否按照国家导向行事,则取决于地方政府与科技部在国家高新区使命导向上达成多大程度的共识。

 

关于到底是应该遵从国家导向还是地方导向,有一个反问式的,简单而直接的回答:那就是,如果创新资源最丰富,又最具科技产业基础的国家高新区不“发展高科技,实现产业化”,那么由谁来做?谁又能做好?

 

术业有专攻,国家高新区是国家发展高科技产业的战略布局,至于纯粹发展经济的事情,则更多交给其它性质的经济开发区。地方政府对国家高新区GDP导向的考核,看似是理性出发,但却是定位的偏差,会导致类似上世纪“全民皆商”(部队也经商)似的混乱,会导致国家战略没有承接的“合成谬误”。

 

需要警惕的是,当前许多国家高新区的国家使命导向存在弱化的趋势,背后除了经济形势下行,短期增长压力加大的外部原因,也有国家高新区经历30年发展,许多高新区进入产城融合阶段,需要兼顾社会事务的内部原因。“十四五”时期,国家高新区的发展应当是强化国家导向的。

 

但另一方面,国家高新区的发展也应当兼顾地方的经济和民生的需求,不能制作汲取者,否则高新区的发展也难以持续。国家也要加大对国家高新区的直接投入力度,分担地方政府的建设成本,以及高科技产业的风险,最后要形成国家导向为主,国家和地方共同投入,合力发展的局面。

 

2

做大规模和提升质量的关系

 

根据波特的经济发展阶段理论,一个经济体的发展要经历要素驱动、创新驱动、投资驱动和财富驱动四个阶段。党的十九大报告指出:我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这既是对我国新时代经济发展阶段的一个总体研判,也是对未来经济发展模式的根本要求。

 

虽然理论上存在争议,但在实际发展过程中,一个经济体往往要经历先做大规模,再提升质量的发展过程。这里的做大规模是指依靠增加要素投入提升经济产出规模的阶段,这样的阶段往往表现为“低质量”的,因为需要从产业链和价值链的低端切入,以充分利用自己廉价的土地和劳动力等生产要素,等到有了足够的资本积累和人力资源积累,再向价值链的高端升级,这就表现为提高质量的过程。获得熊彼特奖的经济学家李根就认为技术赶超战略是中等收入国家能否跨越“中等收入”陷阱的关键。

 

换而言之,技术赶超战略是达到中等收入之后的采取的战略,而在收入水平极低的情况下,更适合的战略是比较优势战略。虽然前面提到,国家高新区的使命导向是“发展高科技,实现产业化”,但国家高新区不应一窝蜂的追求高端。这样的做法首先不具有可行性,我国不同地区国家高新区的发展水平差异十分巨大。发展水平最低的国家高新区人均GDP只有4万元左右,这样发展水平的国家高新区是缺少资源和实力去发展高科技的,但这并不意味着其在高科技领域就无用武之地。在高科技产业领域,也有产业链分工。

 

国家高新区要根据自身发展阶段和要素禀赋,在高科技产业内部形成专业分工,形成较为完整的产业体系。本次疫情已经充分告诉我们,完整的工业体系有多么重要。习近平在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中也强调“我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段,对区域协调发展提出了新的要求。不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平,而是要根据各地区的条件,走合理分工、优化发展的路子”。

 

因此,对于发展水平较低的国家高新区,做大规模,提升经济发展水平的优先性要高于提升质量的优先性。但这里的做大规模不是走粗放发展和污染环境的老路,也不是就要做传统的缺少科技含量的工业,而是在守住环境底线的条件下,尽力在高科技产业体系内找到自己的分工位置,在充分利用自身生产要素,发挥比较优势的同时,参与和支撑我国高科技产业发展。

 

3

科技创新和产业发展的关系


2013年,创新驱动发展上升为国家战略,我国全面开启创新型国家建设。近年来,在中美贸易争端,以及中兴、华为事件的刺激下,加强自主创新和关键核心技术研发更是成为强大的国家意志和广泛的全民共识。创新驱动发展本身就包含科技创新和产业发展的两层意涵,并且科技创新要成为产业发展的动力,这实际上与国家高新区“发展高科技、实现产业化”的内在要求是一致的。

 

这些年来,国家高新区普遍加大了科技创新投入,在人才引进、平台建设、科技服务等方面做了很多工作。但整体而言,在从2013年至今的创新驱动发展的上半场,是创新发展的投入期和建设期,国家高新区的主要成就,是强化了创新发展的导向,提升了科技创新的投入水平和构建了比较完整区域创新体系和创新政策框架。但从整个创新体系的运行效能来看,仍是政府主导的(甚至一厢情愿的)、粗放的,过分依赖高校科研院所的和与产业缺少有机联系的。

 

其中,一个最为突出的问题,是科技创新的投入难以转化为高科技产业发展绩效,这固然与科技创新投入向产业发展绩效传导的时滞有关系,但也反映出国家高新区在处理科技创新与产业发展关系上,过分注重科技创新的“投”,而轻视产业发展的“引”或“用”,我们过分强调科技成果转化,而忽略从产业升级需求出发的目标导向的研发。

 

因此,在“十四五”时期,国家高新区不应一味增加科技创新投入和平台建设(对于绝大多数国家高新区而言,这样的任务在过去10年已经完成)。下面要做的,是要增进科技与产业的有机联系,构建高度专业化的产业创新体系(而非泛泛的以科研院所高校为核心的科技创新体系),落实企业的创新主体地位,提升创新体系的整体效能。

 

另一个需要特别注意的问题是,当前掀起了加强基础科学研究,甚至争相建设大科学工程的热潮。对于绝大多数国家高新区而言,应当保持清醒和审慎的态度。液晶显示和半导体存储的技术都原发于美国,但真正产业化却是在日本和韩国。对于那些缺少雄厚经济实力的国家高新区,应当更多从技术成果转化和打造产业化条件入手,而不是跟风去追逐基础科学研究的虚名,陷入长期无经济价值产出的科学投入的泥沼。

 

 

4

数字经济和制造经济的关系

 
以数字技术为核心的新一轮技术革命方兴未艾,随着硬件性能的提升、基础设施的完善和云计算、大数据、AI等算法的成熟,数字技术革命已经进入全面改造传统经济社会,与传统产业、社会深度融合的新阶段,“万物互联+人工智能”的数字化经济社会形态正在加速到来。
 
上一轮技术革命催生的是制造经济,以原子的生产和消费为核心,而本轮技术革命催生的是数字经济,以比特的生产和消费为核心。人类生产和生活将大规模向线上迁移,向虚拟空间迁移,是不可逆转的大趋势。在这样的趋势之下,数字经济和制造经济将主要体现在为两个关系。
 
第一是数字经济对制造经济的替代关系,如果人类将更多的时间花费在虚拟空间,用虚拟体验代替真实体验,那比特的生产和消费就会代替原子的生产和消费。我们都用Xbox游戏机玩网球,就不需要建设一个网球场,甚至也不需要生产网球拍和网球(共享经济也是替代效应的一种体现)。
 
第二是数字经济对制造经济的赋能关系,即数字技术在工厂的应用,能大大提升工厂的自动化和智能化水平,而数字技术在产业链中的应用,能提升产业链的弹性和协作水平。总的来说,数字技术通过赋能内部生产和外部协作,显著提高制造业的制造效率和竞争力
 
在过去几十年,国家高新区整体是以制造经济为主的。面临经济社会全面数字化转型的大趋势,国家高新区要充分意识到,未来产业的发展空间和利润空间,将更多的来自于虚拟世界,更何况数字经济的替代效应会加剧非数字硬件制造业的产能过剩,不发展数字经济将难以获得增长。
 
因此,无论你是否愿意,在未来国家高新区的产业结构上,以虚拟服务生产和消费为内容的数字产业的比重将进一步加大,并且超过制造业。另一方面,现存的制造业只有充分利用数字技术,加快数字化转型,才能保持竞争力,在数字时代获得生存和发展。另一个重要的问题是,数字经济是跨时空组织、生产和消费的,这对以特定空间边界内生产集聚为本质的园区经济产生巨大挑战。这种挑战主要体现在两个方面。
 
第一,园区经济产业配套优势弱化,非硬件的数字经济活动不需要电厂、污水处理厂和宽阔的街道;第二,数字平台的垄断效应更加突出,数字世界的生产更加集中,因此收益也更加集中。那些缺少平台的园区只让出了市场,却分不到收益(想想网约车、外卖和电商平台)。
 
还需要注意的是,我国制造业整体还处于中低端,还面临产业升级和关键核心技术自主可控的任务。这部分产业缺少数字经济的高增长和高利润,而且高投入,高风险和低收益(先进技术,中国一旦突破了就降价),因而更加缺少市场自发的投入。
 
因此,从实现我国制造业升级的目标出发,对于以制造业为主的高新区和以虚拟数字经济为主的园区,应当区别对待,制定差异化的政策,加大对制造业园区的转移支付和政策支持力度。
 

5

招商引资和本地培育的关系

 

是招商引资还是培育本土企业,是产业园区发展策略中首当其冲的问题。在土地、资金等要素有限的情况下,就必须在优先供给招商引资的项目还是本地企业的项目之间做出选择。如果仅仅从产值、税收、就业等一系列可见的数据指标去衡量,那大多数情况会是招商引资的企业获胜。

 

招商引资的项目,尤其是大项目,在资源获取和政策支持上实际处于绝对优先的地位。然而,在产业培育上,招商引资或者招大引强这样的做法,看似一步到位,却经常存在两个突出的问题。一是在激烈的招商竞争下,招商的成本越来越高,有的甚至得不偿失;二是招引的企业往往只将本地作为生产制造基地,或是汲取作用大于溢出作用,对本地产业生态营造贡献十分有限。

 

本地培育的企业在这两个方面正好相反,一是不存在招商引资的成本,二是本地企业在成长过程中,充分与所在的环境进行物质和能量交换,对于本地产业生态的培育大有裨益。无数科技产业园区发展的经验都充分证明,优越的创新生态和产业生态,才是园区保持旺盛生命力,跳出产业兴衰率,实现可持续发展的关键。

 

在逆全球化抬头,国家和区域竞争加剧的背景下,依靠招商引资发展产业的可行性也越来越低。在“十四五”时期,大多数国家高新区应当破除招商引资的强大惯性,充分认识到本土企业成长对优化本地生态的重要作用,从而进一步加强对本土企业,尤其是本土中小企业的政策支持力度。

 

另一方面,对于招商引资的大项目,也要重视运用政策手段,避免其成为封闭的,只会汲取资源,周边寸草不生的独立王国,要促使其加强技术和人才溢出,成为本地生态营造的重要力量。

 

6

大企业和中小企业的关系

 

我国中小企业的生存和发展环境,是在创新驱动发展战略提出后,尤其是大众创业万众创新之后,才以科技企业培育和创业孵化的名义得到显著改善。

 

当然,这并不是指在之前,我国中小企业的发展环境有多恶劣,而是指中小企业处于放任生长的境地,缺少针对性的政策支持。同时,我国中小企业还要忍受和外资企业、大企业竞争中的歧视和非公待遇(可见我国中小企业的生命力有多强)。

 

实际上,我国政府推动的声势浩大的双创活动,最大成就,反倒不是诞生了多少成功的创业企业,而是扭转了我国中小企业无人问津的状况,大踏步的推动了我国创业企业,中小企业发展环境,尤其是政策环境的改善(众创空间和孵化器遍地开花,就显著降低了中小企业的办公成本。虽然政府对中小企业的重视和政策支持力度有显著提升,但现实情况是,在我国,作为中小企业客户的大企业,对中小企业却时常是一种苛刻的态度(只知道压低价格)。

 

反观发达国家的大企业,尤其是集成终端的大企业,会和供应链上的中小企业形成共同体,主动帮助小企业加强研发、改善工艺,甚至为中小企业提供资金,提前制定生产计划,避免市场波动对中小企业的影响(我国的情况却经常是行情好的时候中小企业蜂拥而上,行情不好的时候倒下一片)。

 

针对这种状况,我国提出了大中小企业融通发展的概念。2018年11月,四部门还印发了《促进大中小企业融通发展三年行动计划》,提出要“构建大企业与中小企业协同创新、共享资源、融合发展的产业生态”的目标。

 

随着我国出现越来越多的像比亚迪、华为这样的民族集成终端企业,加上美国对我国的技术封锁和科技产业的打压,我国大企业将更加注重国内供应商的培养。

 

“十四五”时期,国家高新区要充分认识到产业基础高级化,产业链现代化,产业自主可控的主要依托是掌握核心技术,专精特的中小企业。同时,在中小企业培育上,大企业的力量是不可或缺的,要在继续重视中小企业培育的基础上,要引导大企业参与中小企业培育,促进大中小企业融通发展。

 

7

开放发展和做强自己的关系

 

我国已经明确向世界表示,无论外部形势如何变化,中国将继续坚定不移的扩大对外开放。党的十九大报告也再次强调“推动形成全面开放新格局”。当前,我国已经通过推动“一带一路”建设、举办进博会、扩容自由贸易试验区等一系列措施,促进中国向世界开放和国际间的开放合作。在国内区域开放方面,我国加快推动城乡一体化和区域一体化发展,形成京津冀、长三角、粤港澳等区域一体化发展布局。

 

2020年4月11日印发的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,更是通过深化要素市场改革,进一步促进要素的开放和自由流动。

 

考虑中美未来关系的走向,以及疫情对全球化的深刻影响,国家高新区“十四五”时期的开放发展,将处在全球国际开放倒退,但国内区域开放加速的背景之下。然而,开放发展只是一种发展模式,并不是发展目的。国家高新区的开放发展,最终是为了做强自己,提升自身的发展水平,而达到做强自己的目标,而这仅仅靠设施互联互通,优化营商环境是远远不够的。

 

针对最新的形势变化,在开放发展的策略和方式上,要有所设计,其中最为关键的有四个方面:

 

第一,随着中国产业的升级,中国与发达国家在产业价值链高端交锋,竞争关系大于合作关系,所以不要对国外的技术转移抱有幻想,未来能够依靠的是民族企业,因此,未来国际合作的重点,是国际市场,尤其是“一带一路”国家和地区市场的开拓,而不是技术引进

 

第二,国际化营商环境的打造是为了服务所有企业,而不仅是外资企业,对外资企业的“超国民待遇”应当去除,同时要注意待遇对等,避免只开放自己,别国却加强保护的情况;

 

第三,在国内区域一体化发展,开放互联成为大势所趋的情况下,为了避免要素流失和边缘化,落后园区在战略上应当更加聚焦,力求差异化发展,形成自己的特色

 

第四,市场力量本身是追逐开放和自由流动的,当前开放最大的障碍其实是行政障碍,一方面地方主官有发展本地经济的职责要求,另一方面,不同地区在开放中的损益是不同的,所以要真正的开放和协同发展,应当探索形成共赢的分配机制,前提就是允许高新区在税收分成等分配问题上有更大的自主权。在“十四五”时期,可以现在园区一对一的单边合作上进行探索,然后逐步扩展。

 

8

政府力量和市场力量的关系

 

党的十九大报告提出“构建现代化经济体系,就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好的发挥政府作用”。更好的发挥政府作用与发挥市场决定性作用并列表述,反映了党中央对政府力量和市场力量在经济发展中作用认识的升华。改革开放四十多年来,我国一直在坚定不移的推动市场化改革,近年来,更是通过大力推行“放管服”改革,优化营商环境。

 

但另一方面,在世界范围内,主要国家和地区政府对经济的干预总体是一直加强的。即使是信奉市场力量的美国,也是这样。知名创新学者马祖卡托在其著作《企业型国家:破除公共与私人部门的神话》用多个案例说明,美国其实是一个在创新领域干预最多的国家,正是国家而非私人风险资本才是技术创新的真正开拓者

 

本次疫情更会强化这种趋势。在我国,一直流行的观点是政府管得太多,面向“十四五”时期的发展,除了继续大力推进“放管服”改革,把市场能做好的事情让给市场,更为重要的是,是做到“更好的发挥政府的作用”。

 

对于国家高新区而言,更好的发挥政府作用主要集中在两个领域。首先是创新政策和产业政策。过去十年,国家高新区构建起了较为完整的创新政策体系和产业政策体系,但存在创新政策厌恶风险产业政策弱化竞争的问题创新政策除了帮助创新主体降低成本,另一个重要功能是帮助其分担风险,但我们的政策主要还是集中在中后段,并没有起到分担风险的功能。

 

产业政策则过度挑选赢家,屏蔽了市场竞争的压力,导致政府代替市场成为企业的大客户。第二是基本生产要素的供给和配置。国家高新区大多数设立了国有的平台公司。这些平台公司多下设有地产开发公司、孵化器运营公司、科技服务和其它产业服务公司。这些国有公司负责基本生产要素的供给和配置,是发挥政府作用的重要形式。

 

但当前存在两个突出的问题,一个这些国有公司效率低下,专业化程度低,难以提供优质的服务;另一个是有的园区地都卖出去了,市场化程度太高,本身持有的资产太少,导致政府缺少抓手和公共服务能力这都是“十四五”时期需要集中解决的问题。第三是新经济的治理,以数字经济为代表的新经济伴生有垄断、价格歧视、侵犯隐私、科技伦理等诸多新问题,这些都需要政府发挥作用,在促进新经济良性发展的同时,保护好社会。

 

在发挥市场力量方面,一个特别需要注意的点是要认识到在新的技术条件下,政府和市场的边界发生变化。清华大学公共管理学院院长江小涓就认为:网络和数字技术导致以往一些公共服务与市场不相容的性质发生了根本改变。过去由政府提供的服务,现在具有商业价值,政府可逐步退出。典型的案例是智慧城市和共享单车。

 

9

经济投入和民生投入的关系

 

国家高新区从设立之初,就是产业功能区或经济开发区的属性。国家高新区专注经济发展,被授予经济管理权限,而社会事务则留给所在的行政区。这样的安排不但给予国家高新区发展经济的专一性和优先性,也同时让国家高新区可以轻装上阵,将经济发展所得更多的转换为产业资本,再投入经济建设,形成发展循环。

 

但这样的情况,随着外部环境和内部条件的变化,变得难以持续。在外部环境方面,党的十九大报告提出:中国特色社会主义进入新时代,我国社会主义主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。提高人民群众对经济发展的获得感、幸福感成为新时代要求。

 

内部条件方面,国家高新区经过30多年的发展,已经进入产城融合的新阶段,服务业代替工业成为园区最大的产业板块,园区竞争力已经从产业配套转向产业配套和生活配套并重,园区不仅要宜业也要宜居。虽然民生的投入必然会减少再投入经济发展的资金,同时社会事务的职能也不可避免的弱化原有的科技服务和产业服务的功能。

 

但改善民生,既是社会主义国家“以人民为中心”的道义要求,也是在人才成为第一资源之后,国家高新区吸引人才,获得进一步发展的客观需要。需要强调的是,如果说在过去资本稀缺的条件下,牺牲民生需求,以将更多积累投入生产是形势所迫。

 

那么在现在,资本已经相对过剩,我国平均税负也相对较高的情况下,如果经历了40年的高速增长,还没有钱去改善民生,那背后的问题,其实是政府在经济投入方面的粗放和低效率,以及在不同区域,不同群体的一次分配和二次分配中存在的失衡。

 

10

深化改革和治理体系现代化的关系

 

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”重大命题,并把“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。

 

随后,党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》对推进国家治理体系和治理能力现代化做出全面部署。国家高新区的创立本身就是改革的产物。

 

一直以来,国家高新区都是我国科技与经济领域改革的先行区和策源地,一些重要的制度创新,几乎都源自于国家高新区。近些年,国家高新区还通过承担国家自主创新示范区、自由贸易试验区等国家战略,在特定领域承担先行先试使命。作为我国发展水平最高的地区,国家高新区处在生产力变化的前沿,需要不断改革生产关系,才能获得持续发展。

 

但另一方面,国家高新区注重政策创新,却相对忽视了自身的制度建设。直到现在,许多国家高新区还存在行政主体地位不明确、管理体制混乱、授权不充分、职能交叉等诸多问题。也由于缺少制度建设,国家高新区的理念缺少传承,经验无法积累,导致许多国家高新区在发展和定位上经历波折(换一任领导,就换一个定位,换一个模式),这明显不符合治理体系和治理能力现代化的要求。

 

治理体系和治理能力现代化首先是基本制度的建设,国家高新区已经经历30多年发展,那些被充分和反复证明的诸如充分授权、精简高效、科技孵化、产业培育的经验做法,则没有理由不通过建章立制的形式稳定下来,成为国家高新区新时代发展的“四梁八柱”和基本保障。

 

“十四五”时期,是国家高新区加快实现治理体系和治理能力现代化的关键五年,在继续全面深化改革的同时,要特别重视通过立法、规章等形式,把国家高新区的使命定位,权责范围,组织机构和在科技创新和产业培育的先进经验稳定下来,让国家高新区真正进入治理体系和治理能力现代化的新阶段。

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